Облака на службе регуляторов

Работу всякого рода государственных учреждений и всего аппарата власти нужно каким-то образом автоматизировать — это не вызывает сомнения. Но когда именно и какими средствами это следует делать, часто оказывается не ясно; кроме того, лица, принимающие такого рода решения, нередко признают желаемое за возможное. Безусловно, следует учесть, что речь идет о задаче невероятной сложности, и, не имея достаточных для ее решения знаний и технологий, предпринимать любые попытки решить ее будет не просто бесполезно, а вредно, что доказали многие широко разрекламированные проекты, инициированные чиновниками, спланированные экономистами и доведенные до населения средствами массовой информации, хотя изначально была неочевидна их перспективность. Власть имущим, в силу понятных причин, требуется создать нужную им информационную систему управления исходя из благих пожеланий, однако им не приходит в голову теми же методами проектировать сложные технические изделия, например самолет, без привлечения к работе профильных специалистов. Информационную систему можно, а самолет нельзя. Типичный пример создания «бумажного авиалайнера", только бюрократическими средствами — федеральная целевая программа «Электронная Россия".

Данная программа состояла из четырех блоков мер: первый — формирование единого нормативного поля, второй — создание электронного правительства, третий — построение единой сетевой инфраструктуры и четвертый — подготовка специалистов. Идеологи создания электронного правительства исходили из следующего: граждане должны знать, что и как делает верховная власть. В качестве первого шага предполагалось создание специального правительственного сайта, содержащего всю открытую информацию и актуальные законы, принятые Госдумой. Но пока без обратной связи — важно, чтобы любой гражданин страны смог прийти, например, в сельсовет и по Сети задать любой вопрос, на который ему должны будут ответить соответствующие чиновники. Речь идет, конечно же, не только о том, чтобы компьютеризировать бумагооборот аппарата, а об идеологическом и практическом обеспечении базы для взаимодействия различных органов власти с гражданами, учреждениями, компаниями, предприятиями в налоговой, таможенной, банковской и иных сферах. Это считалось очень важным шагом к созданию новой экономики — здесь уже можно было проводить мониторинг финансово-экономической деятельности предприятий и отраслей. Однако обещание "Нам нужен прорыв на мировой рынок, и 'Электронная Россия' в состоянии помочь его совершить" повисло в воздухе.

Увы, сайты, созданные в рамках данной программы, либо давно не обновляются, либо находятся в состоянии "реконструкции", и одним из немногих оставшихся, где расписаны перспективы до 2010 года, оказался сайт. По замыслу создателей бюджет "Электронной России" в 2002 году составлял 77 млрд руб., потрачено было около 21 млрд руб., но эффективность этих вложений равна нулю. По оценке Всемирного банка, использующего шкалу от -2,5 до +2,5 для определения показателя «эффективность правительства», в России он в 2002 году был равен -0,29, а в 2009 году вырос до -0,28. Чтобы как-то выйти из положения, было принято постановление № 1088 "О единой вертикально интегрированной государственной автоматизированной информационной системе 'Управление' (ГАСУ)". Хотя понять сочетание вертикальной интеграции и автоматизации невозможно, не вызывает сомнения, что и ГАСУ не будет успешнее, чем "Электронная Россия". К сожалению, никто из официальных лиц не выступил с критическим анализом причин неудачи, а ведь отсутствие анализа совершенных ошибок ведет к новым. Такой анализ необходим, поскольку создание электронного правительства — это веление времени.

Электронное правительство и облака

Принятый русскоязычный термин "электронное правительство" крайне неудачен и представляет собой кальку с английского electronic government, что вносит искажение, поскольку в русском языке смысл слова "правительство" отличается от английского, происходящего от французского глагола govern, означающего "управлять", "принимать решения", "осуществлять политику, не обладая на то суверенным правом". Важно, что government распространяется как на группу лиц, это управление осуществляющих, так и на систему, выполняющую это управление. В сочетании с electronic слово government, скорее всего, означает технические средства поддержки интерфейса населения с властью. Отечественную традицию выражает энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона, трактующий правительство только как "совокупность лиц и учреждений, коим в государстве принадлежит высшая власть законодательная, исполнительная и судебная". А тогда русское "электронное правительство" вызывает в лучшем случае представление о роботах-министрах, а в худшем — о Большом Брате, а на самом деле это всего лишь автоматизация сервисов, предоставляемых госструктурами гражданам.

Вот как интерпретировал термин electronic government федеральный ИТ-директор США Вивек Кундра, выступая на парламентских слушаниях с докладом Cloud Computing: Benefits and Risks of Moving Federal IT into the Cloud ("Преимущества и риски при переводе федеральных ИТ в облако"): "Информационные технологии полностью видоизменили частный сектор, в том числе и взаимодействие с клиентами. В нашей повседневной жизни мы можем проследить выполнение сделанного нами заказа, его доставку, сделать покупки и оформить услуги, зарезервировать ресторан или гостиницу, взаимодействовать с друзьями и коллегами. Но если нам приходится иметь дело с госсектором, то тут все иначе, мы вынуждены отстаивать очереди, ждать ответа по телефону, посылать заполненные формы по почте. Все это происходит по вине федерального правительства, которое сохранило убогие технологии, потратив впустую деньги и время.... Изменить это положение можно только с переходом на технологии, изменяющие правила игры, такие технологии есть, и они называются облаками".

Федеральное правительство США за последнее десятилетие потратило на информационные технологии астрономическую сумму — более 600 млрд долл., не получив ожидаемых результатов. Кундра видит причину неудач в том, что программы, аналогичные "Электронной России" (Raines Rules, Clinger Cohen Act и им подобные), разрабатывались непрофессионалами, нормировали затраты, давали общие рекомендации, но не имели единого разумного технологического плана. Критикуя предшественников, он говорит об одной чрезвычайно важной вещи, а именно о том, что эти провалы в известной мере были закономерны: до появления облачных технологий не существовало достаточных технологических предпосылок для создания дееспособных систем. Только облака в сочетании с виртуализацией, с их безграничной возможностью к масштабированию открывают простор для создания систем управления, отвечающих требованиям закона Эшби. Ни в 70-е годы, ни позже, вплоть до самого последнего времени, не было средств для создания такой системы электронного правительства, которая бы в процессе коэволюции могла бы достичь соответствия с требованиями государства как объекта управления.

Первые попытки

Первой попытку автоматизировать руководство страной предприняла Новая Зеландия, в последующем ее инициативу поддержали все развитые страны. Например, в каждой из стран Евросоюза, даже самых маленьких, есть своя программа по созданию электронного правительства. При всем разнообразии национальных систем e-government между ними есть заметная общность — все они служат для выполнения четырех групп функций:

• Government to Government (G2G) — внутриправительственные функции, поддержка административных управляющих органов, государственных корпораций, контроль, мониторинг и распространение управляющих воздействий;
• Government to Enterprise (G2E) — безопасное взаимодействие с системообразующими предприятиями, обеспечивающими снабжение водой, энергией и им подобными, предполагающее соответствие требованиям стандартов и проводимой правительством политике;
• Government to Business (G2B) – взаимодействие с частным бизнесом в категориях государственной политики, в частности в категориях налогов, управление контрактами, заключаемыми с частными компаниями, проведение тендеров;
• Government to Consumer (G2C) — все формы взаимодействия между гражданами и государством, от простейших услуг, оказываемых ведомствами, до организации системы здравоохранения.

Такая система должна соответствовать законодательным нормам, обеспечивать безопасность и сохранность персональных данных и быть прозрачной с точки зрения контроля ее функций. Архитектура системы электронного правительства по состоянию на 2000 год представлена на рис. 1.

Рис. 1. Архитектура системы электронного правительства

Имеется несколько очевидных требований к системе электронного правительства, которые, как казалось в 2000 году, могут быть удовлетворены данной архитектурой:

• гетерогенность — различные приложения могут выполняться на наиболее приспособленных для них платформах со специфическими для них программными и аппаратными компонентами;
• возможность модификации — разделение по платформам и уровням позволяет изменять отдельные подсистемы независимо друг от друга;
• масштабируемость — многоуровневая архитектура со связующим ПО, распределяющим нагрузку, позволяет наращивать количество физических серверов по мере роста нагрузки;
• интегрированный доступ к данным — связующее ПО унифицирует доступ к данным из разных источников.

За минувшие десять лет представления о технологиях для электронного правительства заметно изменились. Во-первых, стало ясно, что структурная сложность препятствует оптимизации управления жизненным циклом приложений и проведению рациональной политики в использовании лицензий на программные продукты. Во-вторых, масштабируемость и возможность модернизации классических систем оказывается недостаточной при росте числа пользователей. В-третьих, распределение приложений по отдельным серверам затрудняет контроль за приложениями и обеспечение безопасности. Если перевести эти аргументы на более абстрактный уровень и воспользоваться терминологией Эшби, то можно сказать, что традиционный метод создания корпоративных информационных систем не соответствует требованиям, предъявляемым к системам электронного правительства.

За те же десять лет в демократических странах изменились и представления о том, каким должно быть правительство. В 2005 году нынешний руководитель аналитической компании Deloitte Research Уильям Эггер ввел понятие Government 2.0, а в 2010 году состоялась конференция Gov 2.0 Expo, посвященная применению технологий Web 2.0 к задачам электронного правительства. Из выступлений на конференции можно сделать вывод: Government 2.0 должно представлять собой платформу, повышающую продуктивность правительства и позволяющую постоянно развивать набор предоставляемых населению сервисов. Как иронично сказал организатор конференции Тим О'Рэйли, "система Government 2.0 должна не только помогать политикам быть избранными, но еще и стимулировать их лучше выполнять свою работу". С технической точки зрения эта система должна обладать рядом качеств.

• Способность к преобразованию. Это предполагает наличие внутри правительства собственных инновационных механизмов, прозрачность функционирования, сотрудничество между всеми участниками процесса управления и участие в нем граждан. Об этих чертах Government 2.0 говорил и Барак Обама в свой речи "Прозрачность и открытое правительство" (Transparency and Open Government).
• Многоуровневая модель взаимодействия. Реально уровней взаимодействия может быть больше, но в наиболее обобщенном виде можно говорить о трех — между работниками одного ведомства, между разными ведомствами и между ведомствами и гражданами.
• Поддержка социальных сетевых медийных сервисов.
• Подчиненность решаемым задачам и итерационный характер процессов. Задачи решаются в повторяющемся цикле: постановка, решение, оценка результата, внесение корректив вплоть до получения решения нужно качества.

Облачное будущее

Вместе с облаками все ИТ переходят в новую фазу своего существования, область действия грядущих изменений распространяется на персональную деятельность, на работу корпораций и на государство в целом. Этому переходу способствуют основные преимущества облаков: повсеместность и открытость доступа из любой точки; надежность и готовность, превышающие возможности любой отдельно взятой системы; возможность выбора различных облачных платформ; сохранение приватности данных и безопасность; экономические преимущества и уверенность в дальнейшем развитии. Раскрытие этих преимуществ зависит не только от прогресса в технологиях, но и от ряда психологических моментов. Немалое значение имеет инертность мышления, стоит напомнить, как было сложно тем, кто вырос на мэйнфреймах, перейти на клиент-серверные архитектуры, а сегодня точно так же будет сложно отказаться от собственных компьютеров в пользу облачных ресурсов. Основная надежда на смену поколений профессионалов — преимущества облаков проявятся в полной мере, когда лидерами станут представители поколения, воспитанного на использовании Web-ресурсов.

Распространению облаков препятствует целый ряд факторов. Те, кто пошли по облачному пути, отмечают, что дело не в технологиях, а в смене культурной парадигмы. Нужно сделать насилие над собой, чтобы допустить возможность выхода данных и приложений за корпоративные стены. Переход к облакам с неизбежностью затронет структуру занятости в ИТ, уйдет в прошлое рутинная работа с настройкой ПО, разнообразная деятельность по администрированию, работа с оборудованием серверов и систем хранения. В целом можно сказать, что ИТ станет в большей степени занятием для белых воротничков, чем для голубых. Еще одна проблема — интернационализация; облачные услуги легко пересекают границы, уже сейчас страны Евросоюза обеспокоены конкурентными преимуществами заокеанских поставщиков, но именно эта угроза несущественна для частных правительственных облаков.

Несмотря на неизбежные сложности, уже сейчас можно говорить о сложившихся путях миграции в облака и общих выводах, сделанных теми, кто пошел по ним. И один из выводов состоит в том, что не следует менять местами цель и средство — облака, как бы они ни были важны, остаются средством или инструментом, а не конечной стратегической целью.

План Cloud First

План с характерным названием Cloud First по созданию современного электронного правительства, представленный Вивеком Кундрой в декабре 2010 года, привлек к себе колоссальное внимание. Весь план разбит на шесть разделов, и собственно облакам посвящен первый, состоящий из шести пунктов.

1. Консолидация центров обработки данных. В 1998 году деятельность федеральных органов власти США поддерживало 432 ЦОД, к 2010 году их число увеличилось до 2094, а согласно входящей в план Cloud First инициативе по консолидации центров обработки данных Federal Data Center Consolidation Initiative, к 2015 году их число должно быть сокращено до 800. Эту задачу будет решать специально созданная команда Data Center Consolidation Task Force. Реализация FDCCI позволит сократить затраты энергии, площади, стоимость аппаратного и программного обеспечения, эксплуатационные расходы.
2. В ближайшие полтора года намечено создать внутриправительственную торговую площадку, с помощью которой наладить обмен высвобождающимися мощностями, площадями и оборудованием.
3. Сдвиг технической политики в сторону Cloud First. Существующие государственные информационные системы уступают частным; например, системы поддержки видео по заказу могут обеспечивать многократное увеличение мощности (от 50 до 4000 виртуальных машин) за три дня, а государственные системы, которые должны иметь способность адаптироваться к пиковым нагрузкам, такими возможностями не обладают. Программа Cloud First должна обеспечить преимущество по трем позициям: экономичность — оплата за услуги по мере их использования сокращает начальные инвестиции и позволяет контролировать затраты в процессе эксплуатации; гибкость — изменение потребных программных и аппаратных ресурсов может осуществляться по мере необходимости; скорость — сокращаются до минимума затраты времени на развертывание и сертификацию. Основная нагрузка по разработке Cloud First ложится на Национальный институт стандартов и технологий (NIST). Предполагается очень высокий темп внедрения, значимые результаты должны быть получены в течение 12-18 месяцев.
4. Контракты с основными производителями позволят в течение 12 месяцев начать предоставление инфраструктурных сервисов основным федеральным ведомствам (облачные системы хранения, виртуальные машины). В полном объеме эта программа потребует 18 месяцев.
5. Контракты с основными SaaS-провайдерами должны обеспечить работу электронной почты, а позже должны быть внедрены другие сервисы.
6. Система сервисов должна быть построена так, чтобы их можно было без дублирования распределять между различными подразделениями и ведомствами.

Следующей по важности проблемой Кундра считает отсутствие необходимого управления программными разработками, поэтому вторая часть плана (пункты 7-12) содержит меры, направленные на преодоление этой слабости: подготовка специалистов по управлению разработкой ПО; мероприятия, ставящие целью создание консолидированных команд разработчиков; обмен опытом и кадрами между отдельными коллективами для создания в конечном итоге сообщества высокопрофессиональных программистов, работающих на государство.

Состоящая из четырех пунктов третья часть (пункты 13-17) посвящена совершенствованию процесса закупки оборудования и ПО, а оставшиеся носят административный и организационный характер.

Частные облака государственного масштаба

За исключением облаков, создаваемых Пентагоном, в США осуществляются программы по развертыванию частных облаков шести крупнейших ведомств: Администрация общих служб (General Services Administration, GSA), Национальное агентство по аэронавтике (National Aeronautics and Space Administration, NASA), Министерство внутренних дел (Department of the Interior), Министерство здравоохранения (Department of Health and Human Services), Бюро переписи (Census Bureau) и Белый дом (White House).

GSA заключила договор с провайдером Terremark Worldwide на поддержку двух порталов: USA.gov и испаноязычного GobiernoUSA.gov, на которые ежегодно приходят более 140 млн обращений. Практика показала, что это решение способно справляться с пиковыми нагрузками. Использование гибридной модели (сочетание частного и публичного облака) было сознательным, целью было показать другим ведомствам реальную возможность выхода из собственных четырех стен. Дальнейшее развитие этого облака предполагает создание сервисов IaaS.

NASA запустило свою платформу NEBULA с несколькими целями. Во-первых, для реализации программы по облечению доступа к данным, во-вторых, для предоставления сервисов SaaS, IaaS, PaaS. Платформа Nebula позволяет создать сверхмощное хранилище данных на базе кластерной файловой системы Lustre. Ресурсы Nebula используются внутри NASA и обеспечивают кооперацию с учеными, работающими вне этой организации.

Национальный бизнес-центр National Business Center (NBC) Министерства внутренниих дел является провайдером услуг для федеральных агентств и учреждений; центр специализируется на облачном ПО для финансовых услуг и управления государственными закупками. Облачный центр программ поддержки Program Support Center в составе Министерства здравоохранения обслуживает более 60 организаций, входящих в состав министерства. Бюро переписи населения выбрало комбинированную схему — для поддержки партнерских организаций (более 100 тыс.) используется схема SaaS от Salesforce.com, а данные хранятся в собственном частном облаке. Администрация президента применяет Google Moderator для координации собственной деятельности.

Облака на Востоке

Проект создания "Цифровой Японии" (Digital Japan Creation Project) был разработан национальным Министерством внутренних дел в 2009 году. Данный проект еще называют ICT Hatoyama Plan по имени руководителя этого ведомства Кунио Хатоямы. Рассчитанный на 10 лет, проект отличается масштабностью и предполагает создание 300-400 тыс. дополнительных рабочих мест в области информационных и коммуникационных технологий и удвоение объема соответствующего сегмента рынка за этот период. В первую очередь предполагается более полно использовать существующий потенциал цифровой индустрии и создавать новые производства. В дополнение к этому ставится целью более широкое использование беспроводных технологий, например взаимодействие между движущимися автомобилями для снижения аварийности. Для этого потребуется рационализировать использование радиочастотного диапазона, который в новых условиях рассматривается как один из важнейших национальных ресурсов. Возможности, предоставляемые всеми этими технологиями, позволят изменить организацию общественной жизни, в том числе решить проблему цифрового неравенства, трансформировать сферы потребления, образования и здравоохранения. Показательно, что в таких многопрофильных корпорациях, как Hitachi, более приоритетными становятся технологии работы с данными, чем традиционные электро- и машиностроительные.

Центральное место в плане Хатояма отводится правительственному облаку Kasumigaseki, названному по имени квартала в Токио, где расположены министерства и ведомства, но не стоит упускать из виду, что речь идет о Японии и название более символично. Kasumigaseki состоит из kasumi, означающего "туман", и seki, означающего "ворота или проход", и переводится как "туманный проход". Создание этого "частного" по принятой классификации облака настолько значительная проблема, что ее рассматривают как инициативу национального масштаба, разделяя на две задачи: во-первых, обеспечение высочайшего уровня сервисов во взаимодействии между населением и правительством, а во-вторых, создание национальной базы знаний.

Kasumigaseki Cloud (рис. 2) будет разрабатываться очередями и внедряться начиная с 2015 года. Облако должно стать консолидированной аппаратно-программной платформой, позволяющей рациональным образом распределять функции между 1800 министерствами, ведомствами и другими государственными учреждениями. С технической точки зрения облако должно способствовать сокращению затрат, энергии и штата ИТ-персонала. Конечная цель для правительства — сокращение системной сложности, минимизация числа обращаемых документов, исключение дублирования и т. д., а для граждан — упрощение процедур взаимодействия с госорганами. Национальный цифровой архив (National Digital Archive) должен быть снабжен средствами доступа к хранилищу государственных документов, книг, научных публикаций, культурных артефактов, географической/геологической информации, статистических данных.

Облако должно быть построено исключительно японскими телекоммуникационными компаниями и быть частным по своей природе. Учитывается тот факт, что по местным законам хранение персональных данных на серверах, расположенных вне страны, запрещено, правительство даже не рассматривает потенциальную возможность переноса данных и приложений в глобальные облака.

Рис. 2. Туманный проход

В Китае пока нет общенациональных облачных проектов, а среди локальных наиболее интересен проект под названием "Облачный компьютерный центр Желтой реки" (Yellow River Delta Cloud Computing Center), создаваемый в городе Дунъин провинции Шаньдун, будущем гигантском мегаполисе, основанном в 1983 году как база для развития дельты Хуанхэ и нефтяного месторождения Шэнли. Проект предполагает создание "умного города" (Smarter City), где компьютерные технологии не только поддерживают функционирование гражданского общества, но и являются инфраструктурной основой для всего экономического развития.

Дунъин должен стать "городом цифровых инноваций". Здесь облако, построенное IBM, должно способствовать преобразованию всего производственного комплекса от традиционного промышленного экономического образца в комплекс, построенный на принципах сервисной экономики (services-based economy). Сначала Yellow River Delta Cloud Computing Center станет платформой для разработки ПО для автоматизации нефтедобычи и всей цепочки поставок нефтепродуктов, на второй фазе будут созданы "умный аэропорт", "умные дороги", на третей фазе облачные услуги распространятся на здравоохранение и коммунальные службы. Меньший по масштабам проект реализуется в городе Уси, что значит "нет олова", -так был переименован город Юси после того, как были выработаны находившиеся здесь оловянные рудники. Взамен них в Уси создается "софтверный парк", тоже построенный IBM, он должен предоставлять вычислительные ресурсы по заказу молодым компаниям.

В Таиланде правительственное информационное агентство Government Information Technology Service реализует не столь грандиозную, как в Японии, облачную задачу и для начала перевело в облако электронную почту, а теперь внедряет модель SaaS, с тем чтобы консолидировать ресурсы и сократить затраты. Во Вьетнаме для разработки национальной облачной стратегии привлечена лаборатория IBM Cloud Labs. Здешнее правительство видит в облаке путь для перевода страны на экономику, базирующуюся на услугах services-lead economy.

Облако по-английски

Проект британского облака G-Cloud является одной из важнейших частей более крупного стратегического проекта Government ICT Strategy, который должен объединить около 400 министерств, ведомств и других организаций. Первая фаза проекта была запущена в эксплуатацию в минувшем году, а промежуточный финиш намечен на 2013-2014 годы. Проект позволит сократить на 3,2 млрд фунтов ежегодный ИТ-бюджет правительства, составляющий 16 млрд. Основной исполнитель проекта — бристольская лаборатория HP Labs, известная своими исследованиями в области utility computing. Функции, возложенные на G-Cloud, вполне традиционны для систем этого класса, а вот форма их демонстрации действительно необычна. В ноябре был торжественно открыт "театр" HP G-Cloud Theatre, где пользователь может потрогать руками все, чем богата система G-Cloud. Одна из главных задач, решаемых таким образом, — избавление от предрассудков по отношению к облакам, прежде всего от сомнения в их безопасности.