В июне был принят фактически новый федеральный закон о связи. Его явное и, что более важно, скрытое влияние на рынок телекоммуникационных услуг многим еще предстоит ощутить. Однако некоторые пункты закона позволяют уже сейчас сделать вполне конкретные предположения и выводы. Изо всех аспектов наибольший интерес представляют, пожалуй, регулирование операторской деятельности и изменение конкурентных отношений на рынке. Именно этим проблемам и посвящен данный материал.

Принятый в 1995 году федеральный закон «О связи», по мнению руководителей Министерства связи РФ и других лиц, давно заинтересованных в его изменении, перестал отвечать отношениям, которые уже существуют или складываются на рынке телекоммуникационных услуг. В частности, отмечалось, что предыдущий нормативный акт был разработан до принятия законодательства о регулировании естественных монополий и не учитывал установленных норм и правил. Кроме того, телекоммуникации являются базой для Internet-технологий, которые в России развиты недостаточно.

С учетом всего комплекса этих обстоятельств был разработан и принят новый закон «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «О связи» (новая редакция)». К его наиболее важным новациям относятся изменение условий конкурентной среды, детализация лицензирования, уточнение правил взаимодействия между операторами; введение универсального обслуживания.

Процесс прохождения законопроекта по инстанциям оказался непростым. Рассмотрение его первоначального и последующих вариантов вызвало серьезные споры в высших эшелонах власти и в бизнес-сообществе.

Но вот что занятно: несмотря на подчас ожесточенную и во многом обоснованную критику, второе и третье чтение законопроект прошел без существенных изменений, и это в очередной раз подтвердило лоббистскую мощь Минсвязи. С легкостью были преодолены интересы крупных финансово-промышленных групп, владеющих альтернативными операторами. Интересно также сравнить окончательный текст закона и замечания о нем, высказанные в заключении Президента РФ. Столь увлекательное исследование лишь усиливает ощущение, что Минсвязи РФ всегда право. Итак, обратимся к содержанию закона.

Экономическая деятельность

Отметим, что уже вторая глава закона посвящена экономической деятельности в области связи. В варианте закона 1995 года эта тема была прописана, причем совсем иначе, только в IV главе.

В новой редакции исчезло прямое указание на иностранных лиц как возможных собственников сетей и средств связи. Теперь им разрешается лишь принимать участие в приватизации на определенных государством условиях. Кроме того, отсутствуют специальные статьи, регламентирующие инвестиции и конкуренцию в области связи. Если в законе 1995 года указывалось, что операторы связи несут установленную законодательством ответственность за злоупотребление своим положением или допущение каких-либо иных действий, которые препятствуют конкуренции или ограничивают ее, то закон 2003 года юридически легализует фактических монополистов — операторов, занимающих существенное положение. Под последними подразумеваются операторы, которые вместе с аффилированными лицами обладают в географической зоне нумерации или на всей территории РФ не менее 25% монтированной емкости либо способны пропускать не менее 25% трафика.

Здесь можно найти одно из противоречий данного закона. Продекларированная цель — обеспечение эффективной конкуренции на рынке услуг связи и информатизации — не подкрепляется механизмом ее реализации. Более того, монопольные отношения закрепляются юридически. Хотя закон и допускает изменение формы собственности на сети и средства связи, это возможно лишь при условии, что такое изменение заведомо не ухудшает функционирования сетей связи и не ущемляет прав физических и юридических лиц на пользование услугами связи. Но кто и как будет оценивать степень «заведомости»? Думаю, что данный тезис станет причиной многих юридических проблем.

Изменены статьи, связанные с размещением имущества связи, использованием территорий и акваторий. В частности, на органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления возлагается обязанность предоставлять фирмам, оказывающим универсальные услуги связи, нежилые помещения в соответствии с установленными технологическими нормами.

Закон прямо не устанавливает, каким образом должны предоставляться такие помещения. Напомню лишь, что для компаний, действующих в области информационных технологий, аренда помещений является второй по величине (после содержания персонала) статьей расходов. Поэтому финансовая ноша, связанная с новыми аспектами недвижимости в области связи, будет велика и, вполне вероятно, в значительной мере переложена с плеч предприятий связи на органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления. Данное положение закона является очередным подтверждением тотального успеха Минсвязи, которое теперь сможет принуждать местные власти обеспечивать недвижимостью «по полной программе» региональные Электросвязи и некоторые особо удачливые «телекомы».

Сети и их назначение

Федеральную связь РФ обеспечивают все органы и предприятия, осуществляющие и поддерживающие электрическую и почтовую связь на территории страны. Материально-техническую основу федеральной связи составляют единая сеть электросвязи (ЕСС) и сеть почтовой связи РФ. ЕСС состоит из расположенных на территории РФ сетей связи общего пользования (ССОП), выделенных сетей связи (ВСС), имеющих присоединение к ССОП технологических сетей связи (ТСС), сетей связи специального назначения (СССН) и других сетей передачи информации при помощи электромагнитных систем.

Для сетей, которые входят в состав ЕСС РФ, Минсвязи определяет единый порядок взаимодействия, централизованного мониторинга, а в случаях, предусмотренных законодательством, — и централизованного управления. В зависимости от категории сетей связи (за исключением СССН) Минсвязи устанавливает требования к их построению, управлению, нумерации, организационно-техническому обеспечению устойчивого функционирования (в том числе в чрезвычайных условиях), к защите от несанкционированного доступа к самим сетям связи и передаваемой по ним информации, к использованию выделенного радиочастотного ресурса, порядку пропуска трафика, условиям взаимодействия сетей, оказанию услуг связи.

Закон требует, чтобы операторы всех категорий сетей связи ЕСС РФ в обязательном порядке создавали системы управления своими сетями, удовлетворяющие единому порядку взаимодействия и централизованного мониторинга. По новому закону только ССОП РФ имеет присоединение к сетям связи общего пользования иностранных государств.

Выделенные сети связи предназначены для предоставления возмездных услуг ограниченному кругу пользователей. ВСС могут взаимодействовать между собой, но не имеют присоединения к ССОП РФ и иностранных государств. Технологии и средства связи, применяемые для организации таких сетей, а также принципы построения устанавливаются их владельцами. ВСС может быть присоединена к ССОП (с переводом в соответствующую категорию), если она соответствует определенным требованиям. Оказание услуг связи операторами ВСС осуществляется на основании лицензий в пределах указанных в них территорий и с использованием нумерации, присвоенной каждой из выделенных сетей в порядке, который установлен Минсвязи.

В заключении Комитета Госдумы по безопасности по проекту закона отмечалось, что и в сетях связи общего пользования круг потребителей ограничен техническими возможностями этих сетей. Кроме того, указанный признак создает условия для нарушения прав потребителей, так как позволяет оператору отказывать в предоставлении услуг без объяснения причин. По существу, законодательно закрепляется монополия оператора сети связи общего пользования на дальнюю и международную связь. По мнению Комитета Госдумы по безопасности, это будет способствовать не повышению качества услуг и снижению тарифов, а сворачиванию существенной части бизнеса негосударственных операторов, которые ранее действовали в соответствии с прежним законодательством.

Технологические сети связи предназначены для обеспечения внутрипроизводственной деятельности организаций, управления технологическими процессами. Они не могут использоваться для оказания возмездных услуг электросвязи. Технологии и средства связи, применяемые для организации ТСС, а также принципы их построения устанавливаются собственниками этих сетей. При наличии свободных ресурсов ТСС часть ее может быть присоединена к ССОП (с переводом в категорию ССОП) и задействована для предоставления возмездных услуг любому пользователю.

Такое присоединение допускается в следующих случаях:

  • часть технологической сети, предназначенная для присоединения к ССОП, может быть технически отделена от общей технологической сети связи организации;
  • отделяемая часть ТСС организации соответствует требованиям, регламентирующим функционирование ССОП.

Сети связи специального назначения должны обеспечивать нужды государственного управления, обороны, безопасности и охраны правопорядка в РФ. Эти сети не могут использоваться для оказания возмездных услуг связи, если иное не предусмотрено законодательством.

Присоединение сетей

Законом установлено, что все операторы связи имеют право на присоединение своих сетей к ССОП на основании договора между операторами. Цены на услуги присоединения и пропуск трафика определяются оператором связи самостоятельно с учетом экономически обоснованных затрат и норм рентабельности. Для операторов, которые занимают существенное (проще говоря, монопольное или доминирующее) положение в ССОП, договор, определяющий условия присоединения других сетей связи и связанные с этим обязательства по взаимодействию сетей и пропуску трафика, является публичным (такой договор определен гражданским законодательством РФ).

Отказ доминирующего оператора от заключения договора о присоединении не допускается, а в случае уклонения от этого обязательства доминирующий оператор связи может быть принужден решением суда к заключению договора и возмещению другой стороне причиненных убытков. Операторы, занимающие существенное положение в ССОП, разрабатывают условия присоединения и пропуска трафика, включающие в себя общие технические и имущественные условия, и представляют их на утверждение Минсвязи. Каждый доминирующий оператор обязан опубликовать утвержденные условия присоединения и пропуска трафика.

Цены на услуги присоединения и пропуска трафика операторов связи, занимающих существенное положение, подлежат государственному регулированию. Если у доминирующего оператора регулируемые цены на услуги местной телефонной связи ниже экономически обоснованных затрат на их оказание, то компенсировать недополученные суммы должны все операторы, которые используют сеть данного оператора, путем введения компенсационной надбавки к тарифам (пропорционально пропускаемому трафику). Таким образом альтернативные операторы будут за счет своих абонентов компенсировать убытки местных Электросвязей и обеспечивать их рентабельность.

Цены на услуги присоединения и пропуска трафика, а также размер компенсационной надбавки устанавливаются Министерством по антимонопольной политике (МАП) по представлению Минсвязи. Для определения экономически обоснованных затрат на оказание услуг присоединения и пропуска трафика операторы, занимающие существенное положение в ССОП, обязаны вести раздельный учет доходов и расходов по видам деятельности и услугам.

Государственное регулирование

На Минсвязи возложен целый ряд обязанностей. Среди них — проведение государственной политики, разработка и реализация технической политики в области связи и информатизации, координация и регулирование деятельности по созданию и развитию сетей связи и российских спутниковых систем связи гражданского назначения, разработка и реализация принципов взаиморасчетов между взаимодействующими операторами сетей связи, а также регулирование деятельности операторов, занимающих существенное положение в ССОП, при оказании ими услуг присоединения и пропуска трафика.

Минсвязи обладает следующими полномочиями: направлять определенным в законе лицам и органам обязательные для исполнения предписания о прекращении выявленных нарушений исполнения федерального закона и устранении последствий таких действий, принимать нормативные (правовые и технические) акты по вопросам регулирования в области связи, вести реестр операторов, занимающих существенное положение в ССОП, рассматривать обращения операторов связи по вопросам присоединения и взаимодействия сетей связи с последующим опубликованием принятых решений, наконец, привлекать к административной ответственности лиц, которые виновны в нарушении норм законодательства РФ в области связи.

Закон подтвердил исключительное право государства на использование радиочастотного спектра. Эффективное применение радиочастотного спектра обеспечивается государственной комиссией по радиочастотам (ГКРЧ). Организационные и технические меры по организации надлежащего использования радиочастот и соответствующих радиоэлектронных средств (РЭС) гражданского назначения проводит радиочастотная служба. Радиочастотный спектр должен использоваться в соответствии со следующими принципами:

  • разрешительный порядок доступа потребителей к радиочастотному спектру;
  • право доступа всех пользователей к радиочастотному спектру с учетом важнейших государственных приоритетов;
  • платное использование радиочастотного спектра;
  • недопустимость бессрочного выделения полос радиочастот, присвоения радиочастотных каналов и радиочастот;
  • конверсия использования радиочастотного спектра;
  • прозрачность и открытость процедур распределения и использования радиочастотного спектра.

Законом установлено, что средства связи, являющиеся источниками электромагнитного излучения, подлежат регистрации. Для пользователей радиочастотного спектра устанавливается разовая или ежегодная плата. Ее размер должен рассчитываться дифференцированно — в зависимости от используемых диапазонов, количества радиочастот и применяемых технологий.

Минсвязи РФ, в свою очередь, определяет порядок распределения и использования ресурсов нумерации для сетей связи и организует распределение нумерации российских сегментов международных сетей с учетом рекомендаций международных организаций, а также в соответствии с национальной системой и планом нумерации. Оператор связи может передать выделенный ему ресурс нумерации или его часть другому оператору только с согласия Минсвязи.

За каждый выделенный оператору номер ресурса нумерации взимается плата. Порядок взимания платы, ее распределения и расходования определяется Правительством РФ. Минсвязи имеет право изменять систему нумерации. Информация о предстоящем изменении нумерации и его сроках подлежит опубликованию. Операторы сетей связи, которых касаются эти изменения, обязаны их реализовать в установленные сроки с оплатой всех необходимых расходов. В случае изменения нумерации повторная плата за выделение номера не взимается, а абоненты не несут расходов, связанных с изменением нумерации сети связи.

Изъятие ресурса нумерации осуществляется Минсвязи по следующим основаниям:

  • просьба оператора связи;
  • прекращение действия лицензии оператора связи;
  • использование оператором связи ресурса нумерации с нарушением системы и плана нумерации, утвержденных Минсвязи;
  • неиспользование оператором связи выделенного ресурса нумерации полностью или частично в течение двух лет;
  • невнесение платежа за выделение ресурса нумерации.

Отношения между операторами связи и абонентами при использовании нумерации регулируются правилами оказания услуг связи, которые утверждаются Правительством РФ.

Государственный надзор за деятельностью в области связи Минсвязи осуществляет непосредственно и через создаваемое при нем специализированное учреждение — Госсвязьнадзор. Его деятельность финансируется за счет отчислений, взимаемых с операторов связи (в соответствии с Налоговым кодексом РФ они относятся к прочим расходам, связанным с производством и/или реализацией продукции и услуг), и иных источников. Порядок отчислений операторами связи определяется Правительством РФ. Должностные лица Госсвязьнадзора являются государственными инспекторами со всеми вытекающими отсюда правами и обязанностями.

Тарифы на услуги связи регулируются оператором связи на договорной основе, если иное не предусмотрено законодательством РФ. В частности, тарифы на услуги общедоступной электрической связи подлежат государственному регулированию в соответствии с законодательством о естественных монополиях. Перечень услуг связи, тарифы на которые регулируются государством, определяется Правительством РФ. Тарифы на универсальные услуги связи регулируются в соответствии с настоящим законом. Государственное регулирование тарифов на услуги связи (за исключением тарифов на универсальные услуги) должно создавать операторам связи условия для компенсации экономически обоснованных затрат на оказание регулируемых услуг и обеспечивать дальнейшее развитие их сетей.

Лицензирование и подтверждение соответствия

Деятельность по оказанию возмездных услуг связи, а также по эксплуатации технологических сетей связи, имеющих присоединение к ССОП исключительно для обеспечения связи в аварийных ситуациях, юридические лица и индивидуальные предприниматели вправе осуществлять на основании лицензии. Лицензирование деятельности в области связи осуществляет Минсвязи, которое выполняет следующие функции:

  • определяет лицензионные условия, вносит в них изменения и дополнения;
  • регистрирует заявления на получение лицензий;
  • выдает лицензии на деятельность в области связи на территории РФ;
  • контролирует соблюдение лицензионных условий, выносит предписания об устранении выявленных нарушений и предупреждения о приостановке действия лицензий;
  • приостанавливает и возобновляет действие лицензий;
  • аннулирует и переоформляет лицензии;
  • ведет реестр лицензий.

Правительство РФ утверждает перечень услуг связи, которые образуют подлежащие лицензированию виды деятельности, и ежегодно его уточняет.

Для получения лицензии соискатель должен подать в лицензирующий орган заявление. К нему прилагается ряд документов, прямо упомянутых в законе. Требовать от соискателя лицензии иных документов не допускается. Лицензии выдаются на конкурсной основе в таких случаях:

  • если услуга связи будет оказываться с использованием радиочастот, а ГКРЧ установил, что доступный для оказания услуг связи радиочастотный ресурс ограничивает возможное количество операторов на данной территории;
  • если географическая территория имеет ограниченные ресурсы ССОП, в том числе ресурс нумерации, а Минсвязи решило ограничить возможное количество операторов на данной территории.

Следует отметить, что если ограничение на радиочастотный ресурс является, по своей сути, объективным, то опора на мнение Минсвязи о необходимом и достаточном числе операторов на данной территории отдает, мягко говоря, волюнтаризмом.

Решение о проведении конкурса принимает Минсвязи, причем конкурс проходит не позднее чем через шесть месяцев после этого. Порядок проведения конкурса устанавливается Правительством РФ. За выдачу лицензии взимается лицензионный сбор, размеры которого установлены законом или определены условиями конкурса.

Лицензия считается аннулированной с момента ликвидации юридического лица или прекращения его деятельности в результате реорганизации, а также в случае прекращения действия свидетельства о государственной регистрации гражданина в качестве индивидуального предпринимателя. Закон содержит перечень оснований для аннулирования лицензии.

Обязательным является подтверждение соответствия средств связи установленным требованиям, если они применяются в ССОП, а также в ВСС, ТСС и СССН, присоединяемых к ССОП. Такое подтверждение обеспечивается сертификацией или принятием декларации о соответствии. Средства связи, подлежащие обязательной сертификации, предоставляются изготовителем или продавцом. В номенклатуру подлежащих обязательной сертификации средств связи, утверждаемую Правительством РФ, входят в том числе:

  • средства связи, выполняющие функции систем коммутации, управления и мониторинга, цифровых транспортных систем, а также оборудование, которое служит для учета объемов оказанных услуг связи в ССОП;
  • оконечное оборудование, способное спровоцировать нарушения в работе ССОП;
  • средства связи ВСС, ТСС и СССН в случае их присоединения к ССОП;
  • РЭС связи;
  • оборудование и ПО средств связи, обеспечивающее выполнение оперативно-розыскных мероприятий (СОРМ).

Сертификация услуг связи и системы качества оператора связи осуществляется на добровольной основе.

Организация и проведение работ по обязательному подтверждению соответствия средств связи возлагается на Минсвязи. В числе прочих мер оно формирует систему сертификации в области связи, утверждает правила проведения сертификации в создаваемой им системе сертификации, аккредитует испытательные центры и испытательные лаборатории.

Услуги связи

Услуги связи оказываются операторами на основании договора, заключаемого с пользователем в соответствии с гражданским законодательством РФ и правилами предоставления таких услуг, которые утверждаются Правительством РФ. В случае нарушения потребителем правил (в том числе при использовании им оконечного оборудования, не имеющего сертификата соответствия или декларации о соответствии, а также при несвоевременной оплате) оператор связи имеет право приостановить оказание услуг. При сохранении нарушений в течение шести месяцев со дня получения пользователем от оператора связи письменного уведомления о намерении приостановить оказание услуг оператор может в одностороннем порядке расторгнуть договор.

В обязанности операторов связи входит предоставление на платной основе (исходя из экономически обоснованных затрат) информации о номерах абонентов их сетей организациям, заинтересованным в издании телефонных справочников и создании систем информационно-справочного обслуживания. Предоставление сведений о номерах абонентов, являющихся физическими лицами, для включения в справочники и базы данных информационно-справочных служб может производиться только с письменного согласия абонентов. При этом практика разрешений на предоставление третьим лицам информации об абонентах представляется весьма спорной и с моральной, и с юридической точки зрения.

По закону 2003 года (статья 49) расходы операторов связи на обеспечение вызова экстренных служб (в том числе услуги по присоединению сетей связи экстренных служб к ССОП) и на передачу сообщений возмещаются на основании договоров с органами и предприятиями, создавшими эти службы. Для сравнения: закон 1995 года таких требований не содержал (статья 21). Очевидно, что нововведение приведет к перераспределению довольно крупных бюджетных сумм из МВД, МЧС, Минздрава и прочих ведомств и организаций, имеющих экстренные службы, в пользу Минсвязи и его дочерних структур. Кроме того, экстренные службы будут вынуждены сократить объем использования услуг связи, что негативно скажется на их деятельности.

Универсальные услуги связи

Глава VIII посвящена новым универсальным услугам связи (УУС), оказание которых гарантируется законом. Их перечень, порядок и сроки предоставления определяются Правительством РФ, а соответствующие тарифы устанавливаются МАП по представлению Минсвязи. УУС оказываются операторами универсального обслуживания, отбираемыми по конкурсу или назначаемыми для каждого субъекта РФ. Право на предоставление таких услуг получают операторы ССОП по результатам конкурса. При отсутствии заявок на участие в конкурсе или невозможности выявления победителя Правительство РФ (по представлению Минсвязи) возлагает на оператора, занимающего существенное положение в ССОП, функции оказания УУС на определенной территории. Причем он не вправе отказаться от этой обязанности.

Для компенсации убытков операторов универсального обслуживания создается резерв универсального обслуживания. При этом все операторы ССОП делают отчисления в данный резерв, которые в соответствии с Налоговым кодексом РФ относятся к прочим расходам на производство и/или реализацию продукции (услуг).

В исходном законопроекте устанавливалось, что операторы ССОП будут ежемесячно перечислять 3% от их чистой выручки. Но на этапе согласования в Минфине эта конкретика исчезла. Теперь постоянные изменения правительством объема и порядка отчислений будут приводить к снижению финансовой стабильности и инвестиционной привлекательности «обычных» операторов связи. Вполне вероятно, что резерв универсального обслуживания будет рассматриваться правительством и Минсвязи как дополнительный источник пополнения бюджета.

Почему пирамида?

Стремление человечества ко всему вечному, надежному, гарантирующему от катаклизмов старо как мир. Древние египтяне думали, что им помогут каменные пирамиды. «Новые русские» убеждали нас, что панацея — это пирамиды финансовые. Чиновники же строят административные «сооружения», позволяющие тотально контролировать их «вотчины». Однако в итоге остается лишь то, что соответствует духу времени. Пока невозможно достоверно оценить степень актуальности закона «О связи» в новой редакции и его адекватность реальной ситуации. Рано или поздно мы получим ответы на поставленные вопросы. Впрочем, обсуждать проблемы необходимо уже сейчас, а иначе выстроенная в соответствии с новым законом «конструкция» связи может быстро и чувствительно деформировать саму себя и нашу жизнь.

Андрей Баутов (anb_main@mail.ru) — кандидат технических наук, независимый эксперт

Наша справка

В соответствии со статьей 426 Гражданского кодекса РФ публичным признается договор, заключенный коммерческой организацией и устанавливающий ее обязанности по продаже товаров, выполнению работ или оказанию услуг, которые такая организация по характеру своей деятельности должна осуществлять в отношении каждого обратившегося к ней пользователя. Установлено, что коммерческая организация не вправе оказывать предпочтение одному лицу перед другим при заключении публичного договора — кроме случаев, предусмотренных правовыми актами. Цена услуг связи и другие условия публичного договора являются одинаковыми для всех потребителей, за исключением тех случаев, когда законом или иными правовыми актами допускается предоставление льгот отдельным категориям пользователей. Отказ коммерческой организации от заключения публичного договора при возможности предоставления потребителю соответствующих услуг связи не допускается.