Восьмая глава ФЗ «О связи», одобренного российским парламентом в 2003 году, посвящена универсальным услугам. В течение двух лет она порождала больше вопросов, чем ответов. Но в апреле текущего года появились с полдюжины Постановлений Правительства РФ, проливающих свет на разные аспекты универсального обслуживания
Внедрение механизмов, позволяющих оказывать универсальные услуги связи, стало предметом специальной конференции, которая прошла в российской столице под эгидой Мининформсвязи.
Дешево и сердито
В Законе «О связи» под универсальными понимаются «услуги связи, оказание которых любому пользователю… на всей территории Российской Федерации в заданный срок, с установленным качеством и по доступной цене является обязательным для операторов универсального обслуживания». Это определение в целом соответствует европейской практике: примерно так же универсальные услуги трактует Директива об универсальном обслуживании, вступившая в силу в странах Евросоюза с июля 2003 года. Причем ключевым является тезис о доступности цены.
В Европе уровень тарифов на универсальные услуги считается приемлемым, если затраты абонента не превышают 1-2% среднедушевого дохода. Ряд аналитиков полагают, что по мере проникновения телекоммуникационных технологий в нашу жизнь «экономически активное» население станет тратить на них 5-7% дохода. Правда, существует и противоположная точка зрения: согласно одному из недавних маркетинговых исследований, 99-процентной телефонизации населения можно добиться лишь при условии, что тарифы будут соответствовать 0,7% среднедушевого дохода.
Невысокие цены автоматически подразумевают ограниченность набора услуг. Они распадаются на две большие группы: услуги телефонной связи, предоставляемые при помощи таксофонов, и услуги передачи данных и доступа к Internet, реализуемые в пунктах коллективного доступа. По сути, речь идет не об универсальном обслуживании отдельных абонентов, а о предоставлении им средств коллективного доступа.
К первой группе относятся местная телефонная связь, доступ к системе информационно-справочного обслуживания, бесплатный вызов экстренных служб и доступ к услугам других операторов, оказываемым в сетях связи общего пользования. Оператор универсального обслуживания обязан предоставить доступ с таксофона к услугам зоновой, междугородной и международной связи, подписав с соответствующим оператором агентский договор. В идеале, операторов зоновой и дальней связи может быть несколько, и тогда у пользователя появится возможность выбора.
Из перечня услуг, предоставляемых другими операторами, исключена подвижная связь. Как отметил на конференции Виталий Слизень, директор департамента государственной политики Миниформсвязи РФ, это позволит не допустить дальнейшего перетекания средств из сектора фиксированной связи в сектор связи мобильной. В противном случае, по его мнению, расчеты между операторами мобильной связи и универсального обслуживания велись бы по межоператорским тарифам, а основная прибыль оставалась бы у сотовых компаний. В рамках текущей схемы оператор универсального обслуживания может заключить с владельцем сети мобильной связи договор на оказание услуг инициации вызовов; при этом прибыль распределяется более справедливо.
К услугам, предоставляемым в пунктах коллективного доступа, отнесены передача сообщений электронной почты и доступ к информационным ресурсам.
Отметим, что в Европе перечень универсальных услуг — ненамного богаче. Явно прописаны организация доступа к услугам дальней и факсимильной связи и обязательство оператора обеспечить свои таксофоны телефонными справочниками. Кроме того, насколько известно автору, услуги мобильной связи не исключены из документов, регламентирующих универсальное обслуживание населения.
В соответствии с введенными в нашей стране правилами, оператор универсального обслуживания обязан установить таксофоны в пределах часовой доступности от любого абонента (при отсутствии транспортных средств). Согласно Закону «О связи», в каждом поселении должен быть размещен как минимум один таксофон с возможностью бесплатного вызова экстренных служб. Минимальный размер такого поселения не оговорен, что делает реализацию этого сценария весьма проблематичной. В отношении пунктов коллективного доступа ситуация более определенна: они будут открываться в поселениях, в которых проживают не менее 500 человек.
Регулируемая универсальность
Определив перечень и порядок предоставления универсальных услуг связи, государство оставило за собой и регулирование тарифов. Как говорится в одном из последних правительственных постановлений, такое регулирование призвано обеспечить равный доступ к услугам связи на всей территории нашей страны, удовлетворить спрос населения на услуги связи, содействовать добросовестной и эффективной конкуренции на рынке услуг связи, оптимизировать размеры сумм, позволяющих возмещать убытки при оказании универсальных услуг. Регулирование распространяется на услуги местной телефонной связи (единица тарификации — 1 мин), передачи данных и доступа в Internet (1 Мбайт).
Согласно Правилам государственного регулирования тарифов на универсальные услуги связи, при местном телефонном соединении стоимость 1 мин разговора будет рассчитываться как отношение минимального размера абонентской платы (установленного в данном субъекте РФ) к среднемесячному объему местных соединений абонентов сети местной же телефонной связи. Тариф на передачу 1 Мбайт данных намечено определять путем умножения стоимости 1 мин местного телефонного соединения на время, необходимое для пересылки 1 Мбайта информации со скоростью 19,2 Кбит/с.
Такой алгоритм установления тарифов неизбежно приведет к тому, что стоимость универсальных услуг окажется разной в различных регионах страны. В государствах Евросоюза дело обстоит иначе. Скажем, в Великобритании универсальные услуги связи (местная телефонная и факсимильная связь, доступ в Internet со скоростью 56 Кбит/с) оказывают два оператора — British Telecom и Kingston Communications. Цены одинаковы по всей стране, но малообеспеченным слоям населения предоставляется усеченный набор услуг за меньшие деньги.
Разделяй и властвуй
В каком объеме государство должно возмещать убытки оператора связи, деятельность которого является прибыльной? Применительно к универсальным услугам этот абсурдный, на первый взгляд, вопрос имеет полное право на существование.
Поскольку тарифы на универсальные услуги будут установлены на минимально допустимом уровне, то предоставление этих услуг наверняка окажется убыточным. Можно подумать, что такие правила игры вряд ли привлекут на рынок универсального обслуживания значительное число компаний. Однако, во-первых, государство обязуется компенсировать убытки на предоставление универсальных услуг связи. А во-вторых, оператору универсального обслуживания не запрещается использовать средства связи, предназначенные для оказания универсальных услуг, в иных целях. Он может получать доход, организовав в пунктах коллективного доступа дополнительные рабочие места, предоставляя сопутствующие услуги (например, вывод документов на печать), наладив доступ с таксофонов к услугам дальней связи и т.д.
Поскольку тарифы на универсальные услуги регулируются государством, предоставляющая такие услуги компания по-прежнему имеет право рассчитывать на компенсацию убытков. Естественно, если она сумеет доказать, что эти убытки имели место. Механизм доказательства включает в себя два компонента — проведение раздельного учета и независимого аудита.
В Законе «О связи» закреплена обязанность оператора универсального обслуживания вести раздельный учет доходов и затрат по видам деятельности, оказываемым услугам связи и используемым для этих целей частям сети электросвязи. Приказ Мининформсвязи о порядке ведения раздельного учета еще не подписан, а потому на конференции эта тема обсуждалась лишь в общих чертах. Очевидно, что проблемы возникнут именно тогда, когда одна и та же инфраструктура начнет использоваться для предоставления не только универсальных, но и прочих услуг связи.
Для организации раздельного учета от оператора потребуются внедрение весьма «продвинутых» биллинговых систем и перестройка отдельных бизнес-процессов. Скажем, раздельный учет доходов, получаемых с разных рабочих мест в пунктах коллективного доступа, и доходов от оказания дополнительных услуг обеспечить несложно. Но как быть с деятельностью вспомогательных подразделений или с амортизационными отчислениями?
Правильность ведения раздельного учета, на основании которого вычисляется объем подлежащих компенсации убытков, и точность определения самого размера убытков должны быть подтверждены независимым аудитом. По словам Антона Лачинова, старшего менеджера «БДО Юникон консалтинг», затраты на аудит оператор имеет право отнести к расходам, связанным с предоставлением универсальных услуг, т.е. подлежащим возмещению. Так что по этому поводу телекоммуникационные компании могут особенно не волноваться, зато для аудиторов начнется настоящее раздолье.
Выбор исполнителей
Правила определения операторов универсального обслуживания на каждой территории во многом отвечают европейской практике. В их основе — проведение открытого, прозрачного, не дискриминационного конкурса. Как отметила Ольга Курносова, начальник отдела конкурсов и контрактов Управления экономики, финансов и госимущества Федерального агентства связи, конкурс будет проходить без предварительного отбора компаний, и участвовать в нем сможет любой оператор сети связи общего пользования. По сути, единственным условием является наличие у оператора лицензии на местную связь и плана нумерации на данной территории.
Конкурсы организуются на территории одного города федерального значения, одного или нескольких муниципальных районов и городских округов в пределах субъекта Российской Федерации. При этом на каждой территории для двух основных типов услуг (местная телефонная связь и передача данных) конкурсы проводятся раздельно, а значит, на ней могут действовать не более двух операторов универсального обслуживания.
Процедура определения победителя максимально упрощена. Главный критерий — указанный оператором максимальный размер ежегодных убытков, подлежащих возмещению. Если одинаково экономичные варианты универсального обслуживания предлагают две или более компаний, в игру вступает второй критерий — время начала предоставления услуг. В любом случае оно не должно превышать шести месяцев после подписания договора между победителем конкурса и Федеральным агентством связи.
Договор заключается сроком на пять лет, по истечении которых конкурсная процедура повторяется. Столь короткий срок действия таит в себе мину замедленного действия, ведь возмещаемые убытки складываются не только из текущих расходов оператора, но и из амортизационных отчислений, которые по многим позициям не укладываются в пятилетний срок.
Кстати, с той же проблемой столкнутся и операторы, на которых обязанность оказания универсальных услуг связи возложена Правительством РФ. Эта процедура используется в тех ситуациях, когда по одному из лотов конкурса подано менее двух заявок либо определить победителя не удалось. Назначение производится из числа операторов, занимающих существенное положение в сети связи общего пользования, т.е. владеющих минимум 25% номерной емкости на данной территории. Логично предположить, что в этом качестве преимущественно будут фигурировать филиалы сегодняшних МРК.
Перекрестное возмещение
Практика перекрестного субсидирования, с которой отраслевое министерство (по крайней мере, на словах) ведет непримиримую борьбу, в концепции универсального обслуживания получила вторую жизнь. Поменялись терминология и механизмы, но идея возмещения убытков, на сей раз операторам универсального обслуживания, осталась прежней. Если на рынке услуг телефонии нерентабельная местная связь живет за счет высокорентабельной дальней, то убыточное универсальное обслуживание будет существовать за счет большинства остальных видов электросвязи.
Возмещение убытков операторам универсального обслуживания будет осуществляться из специального резерва, обязанности формирования и распределения которого возложены на Федеральное агентство связи. Основным источником поступлений в этот резерв станут ежеквартальные отчисления операторов, предоставляющих услуги в сетях связи общего пользования, хотя закон не исключает использования и других видов поступлений. По сути, создание резерва универсального обслуживания эквивалентно введению очередного налога на операторов связи: сумма отчислений установлена равной 1,2% от разности между доходами, которые получены оператором при оказании телекоммуникационных услуг в сети связи общего пользования, и доходами от услуг присоединения и пропуска трафика в той же сети.
Фактический размер возмещаемых убытков не может превышать суммы, которая зафиксирована в договоре с победителем конкурса. На практике он вычисляется как подтвержденная аудитом разность между доходами и расходами, связанными с оказанием универсальных услуг.
Если оператор универсального обслуживания назначен Правительством РФ, ситуация усложняется. В этом случае максимальный размер возмещаемых убытков в договоре не фиксируется, а определяется. Разница между доходами и экономически обоснованными затратами назначенного оператора при оказании им универсальных услуг сравнивается с аналогичным показателем, который был бы получен, если бы данный оператор такие услуги не предоставлял. Какие затраты будут признаны экономически обоснованными для каждого конкретного оператора, можно только догадываться.
Введение процедуры возмещения убытков вызывает множество вопросов. Определив размер средств, отчисляемых операторами связи в резерв универсального обслуживания, авторы регулирующих документов (хочется верить, что неумышленно) оставили за кадром проблему его сбалансированности. Априори нельзя исключить ситуацию, в которой сумма средств, аккумулированных в резерве, окажется меньшей, чем совокупный размер возмещаемых убытков. Как будет действовать в таком случае Федеральное агентство связи? Инициирует повышение нормы отчислений, залезет в госбюджет или привлечет дополнительные источники финансирования (и какие)? А как оно поступит, если в резерве останется немалый излишек? Не повторится ли, пусть в меньших масштабах, ситуация со стабилизационным фондом? Он быстро растет, а Правительство все не может решить, как эффективно использовать аккумулированные в нем средства.
|
| Любовь Тимошенко: «Первые конкурсы на право оказания универсальных услуг будут объявлены в начале июля, а возможно, и раньше» |
Несмотря на все эти неясности, следует признать: в вопросах универсального обслуживания дело сдвинулось с мертвой точки. Любовь Тимошенко, директор Департамента экономической политики и финансов Мининформсвязи, сообщила участникам конференции, что первые конкурсы на право оказания универсальных услуг будут объявлены в начале июля, а то и раньше. Подобная спешка после двухлетнего затишья объясняется просто. Не так давно министр информационных технологий и связи Леонид Рейман пообещал, что за ближайшие два-три года проблема нетелефонизированных районов России будет решена.