Ошибочно воспринимать государство или даже федеральное правительство как монолитную конструкцию. Государство не монолит, ведомства друг другу не доверяют. Ситуация, при которой базы данных органов власти изолированы друг от друга, — это следствие изначальной ситуации крайнего недоверия между ними. Причин этого много:

  • конкуренция за долю в бюджете;
  • конкуренция за полномочия;
  • контроль одних органов власти за другими и стремление вторых ограничить этот контроль;
  • отсутствие единой информационной и технологической среды;
  • отсутствие культуры и понимания необходимости решения общих задач. Эта культура проявляется по-разному, очень часто она юридически институционализирована, когда одни органы власти подписывают соглашения с другими органами, хотя, казалось бы, все они подчиняются одной вышестоящей структуре.

Многие слышали про такие инициативы, как СМЭВ, НСУД и другие системы, и способы обмена информацией между органами власти. Ключевое во всех этих инициативах — максимальные ограничения и выстраивание «узких труб данных» между разными органами власти в заведомо недоверенной среде. Упорство некоторых органов власти в нежелании раскрытия важных данных, например о качестве жизни граждан, на самом деле не только в том, что их увидят сами граждане, а в том, что они будут доступны для других органов власти и, как следствие, начнет всплывать некачественная работа ведомств, накопившиеся нерешенные регуляторные и операционные проблемы, недостатки, вскроются попытки сокрытия реальной социальной ситуации и др.

Что немаловажно, все это происходит не только в недоверенной среде, но и в ситуации, когда ситуативные интересы конкретных лоббистских групп опережают долгосрочные стратегии. Потому что этих стратегий нет.

Стратегиям тут не место

Во многих областях государственной политики все начинается со стратегий. В России стратегий много — есть даже реестр документов стратегического планирования; например, имеется национальная стратегия развития искусственного интеллекта (base.garant.ru/72838946). Однако в том, что касается данных, включая создаваемые и потребляемые органами власти, стратегии нет, зато тактики уже так много, что непонятно, зачем она. Все, что сейчас называют цифровой трансформацией, проходит при отсутствии стратегии и представляет собой набор фрагментарных инициатив. Например, нет и пока не предвидится появление национальной стратегии работы с данными, а если эта задача все-таки возникнет, то трудно представить, что будет на выходе — «широка страна, а поговорить не с кем».

Из публичной повестки исчезают любые дискуссии на тему «зачем вообще все это нужно»: зачем нужна цифровая трансформация, какие ее реальные возможности и последствия, не говоря уже о роли данных во всем этом. Обсуждается что угодно, но не данные. Складывается ощущение полного отрыва публично декларируемых задач от реальных потребителей, с которыми нет ни диалога, ни регуляторной госполитики.

В обсуждении государственных данных и информационных систем аналогичная ситуация. Можно сколько угодно обсуждать качество данных или даже внутригосударственные кейсы их использования, но их внутригосударственное потребление не может и не должно быть основным. А там, где такое потребление есть, оно не может быть отделимо от роли органов власти как регуляторов, а не как потребителей и практиков. Потеря регуляторной функции — один из недостатков текущей формы существования ведомств, отвечающих за цифровизацию. Проблема имеющихся хороших примеров работы госорганов с данными в том, что они забывают, что они госорганы, а кейсы сводятся к функциональным задачам, а не регуляторным. Но для функциональных задач органы власти не нужны, их решают подведомственные учреждения и подрядчики.

История с госуслугами и вообще любыми сервисами для конечного гражданина и потребителями — это, на самом деле, лишь слегка отретушированная модель существования государства 10–15-летней давности. Конечно, персонифицированные госуслуги — это нужно и важно, но эволюция государственного управления и регулирования уже много лет шла в сторону того, что продукция государства меняется так же, как и любые публичные продукты корпораций и компаний. Например, один из современных подходов состоит в том, что любой продукт — это дата-продукт (data product), однако в госуслугах вся «начинка" глубоко спрятана от потребителя, что не делает продукты инновациями или каким-то серьезным прорывом. Скорее, адаптацией к современным реалиям.

Всегда есть время для открытости

Иван Бегтин

На фоне отсутствия стратегии и фрагментарности усилий государства в целом, как ни странно, открытые данные [1] — это самая простая и понятная целевая модель работы с данными для органов власти. Потому что, публикуя данные по умолчанию для неопределенного числа потребителей, можно говорить о экономическом и социальном эффекте и т. д.

Открытость по умолчанию и раскрытие данных не требуют объяснений, зачем это делается, — это изначально общественное благо. Попытки выстроить вокруг этого разного рода ограничения или уходить от политики открытости — на самом деле усложняют публичные коммуникации органов власти. Язык открытости прост, а язык разговоров вокруг цифровых продуктов требует массы объяснений, обычно непонятных гражданину и ненужных специалистам.

Терминология, связанная с открытостью, и сейчас активно используется чиновниками и политиками как позитивная, просто она искажается, причем не в лучшую сторону. Скажем, «открытые разговоры», декларируемые Правительством РФ, — это всего лишь антикризисные совещания с подведомственными им организациями, например, с вузами. Впрочем, оставим политологам размышления о языке политиков, а пока просто зафиксируем — открытость и по сей день воспринимается гражданами положительно.

Важно то, что политика работы с данными и продукты, основанные на данных, — это часть коммуникации с профессиональной аудиторией, а не с массовым потребителем (рядовым гражданином). В рамках политической открытости — это диалог с журналистами и критически мыслящими гражданами. Но этой политической открытости не так много, как кажется, хотя она и, безусловно, важна, а вот любая профессиональная работа сейчас — это работа с данными. Публикация данных — диалог через данные. Создание регуляторной среды обмена данными — усиление этого диалога, отраслевые стратегии — правила и будущее этого диалога.

Возвращаясь к началу. Сегодня почти нет публичных дискуссий о роли данных в цифровой трансформации, как и отсутствуют попытки построения целевых моделей существования отраслей именно с точки зрения подходов digital-first и digital-only, когда цифровые решения и продукты первичны или единственно возможны. Но когда они сводятся только к замкнутым внутригосударственным продуктам, выходящим наружу только в виде сервисов для конечного гражданина, то диалога нет. Все дискуссии замыкаются на внутренние монополии, подпитываемые государственной политикой патернализма, члены общества за пределами федерального правительства к обсуждениям не привлекаются — вместо усиления бизнеса и конкуренции государственные органы замыкаются на себя.

О чем важно и нужно говорить

Я неслучайно начал с ситуации недоверия внутри государства — сюда можно еще добавить отсутствие кооперации и агрессивный цифровой феодализм. Именно из-за этого недоверия и некооперативности возникают ситуации, когда вместо работы с данными нормативных документов таких федеральных ведомств, как Минюст или ФСО, почти все госорганы работают с частными справочно-правовыми системами.

Именно из-за этого недоверия контрольно-счетные палаты или органы прокуратуры вынуждены заключать соглашения с органами власти на доступ к их данным. Именно поэтому бизнес и граждане, приходящие к органам власти с запросом «дайте данные, а мы сами сделаем нужные продукты», становятся в конец сословной очереди, в начале которой (но тоже в очереди) стоят другие госорганы.

Именно из-за этого недоверия любое создание продуктов, основанных на данных нескольких органов власти, возникает только по результатам долгих переговоров между органами власти или будучи насаженными сверху требованиями на уровне постановлений Правительства РФ.

Что делать?

Попробую сформулировать важные ключевые тезисы, которые на самом деле медленно, но реализуются во многих странах, а иногда и у нас в стране, например, велик уровень открытости государственных финансов при, одновременно, крайне низком уровне открытости данных о качестве жизни.

Итак, ключевые тезисы.

Необходим возврат к осмыслению госполитики того, зачем данные создаются, раскрываются или не раскрываются. Это возврат к пониманию того, кто потребители данных, и того, как меняются отрасли, в том числе за счет обеспечения открытости работы как самих органов власти, так и еще большей открытости регулируемых ими отраслей.

Необходимо осознание внутри системы государственного управления того, что политика открытости — это преодоление недоверия не только граждан к государству, но и органов власти между собой. Невозможно преодолеть цифровой феодализм, позволяя органам власти дозировать доступ к данным, доступ к которым точно не должен ограничиваться, например сведения о качестве жизни, статистика по больницам, средние баллы ЕГЭ по школам, уровень преступности по районам и пр.

Необходимо раскрытие обоснований и процессов цифровизации государства. Сейчас, цифровизация ради цифровизации имеет своих лоббистов среди крупных государственных и окологосударственных цифровых концернов, но имеет весьма сомнительный социальный эффект. В ситуации, когда она не подкреплена открытостью внедрения новых информационных систем и раскрытием данных, то рано или поздно она будет приводить к общественным возмущениям, связанным с опасениями, что новые технологии внедряются не для общественного блага, а для снижения социальных обязательств государства.

Пока эти вопросы не будут явно проговариваться, проблема цифровизации ради нее самой так и останется.

***

С кем говорить об этом? Кто ведет такой диалог? К сожалению, пока остается ощущение, что ключевые проблемы все еще за пределами публичного дискурса.

Литература

1. Наталья Дубова. Открытые данные — достояние нации // Открытые системы.СУБД. — 2015. — № 1. — С. 36–37. URL: https://www.osp.ru/os/2015/01/13045327 (дата обращения: 21.08.2022).

Иван Бегтин (ibegtin@infoculture.ru) – генеральный директор, АНО «Информационная культура» (Москва).